Italian Climate Network Onlus

BREVE GUIDA ALL’ACCORDO DI PARIGI

ELEMENTI GENERALI

L’Accordo di Parigi (Paris Agreement) è un accordo internazionale raggiunto nell’ambito dell’UNFCCC (Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici), frutto di un processo “bottom-up” avviato nel 2011 alla COP17 di Durban tramite l’istituzione dell’ADP (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action), piattaforma negoziale con il mandato di produrre il testo per un nuovo accordo globale da adottare entro la COP21

Il “Mandato di Durban” è stato effettivamente soddisfatto, nel rispetto dei tempi stabiliti, alla COP21 di Parigi che ha prodotto un accordo:

  • globale, per via del coinvolgimento di quasi tutti i Paesi al mondo;
  • legalmente vincolante, in quanto alcuni elementi contenuti nel testo dell’Accordo possono generare obblighi legali.

L’Accordo è stato raggiunto alla COP21 sabato 12 dicembre 2015. Successivamente, il 22 aprile 2016, è stato firmato dai Capi di Stato e di Governo nel corso di una cerimonia organizzata presso la sede delle Nazioni Unite a New York, atto tramite cui i Paesi firmatari si sono impegnati ad avviare le procedure nazionali di ratifica dell’Accordo. 

Per poter entrare in vigore, infatti, l’Accordo deve essere ratificato da almeno 55 Paesi, che insieme rappresentino almeno il 55% delle emissioni globali di gas serra. Tale percentuale è calcolata sulla base degli inventari nazionali delle emissioni più recenti comunicati dai Paesi all’UNFCCC: pertanto, le emissioni considerate per il raggiungimento della soglia appartengono ad anni differenti, non rispecchiando dunque perfettamente le percentuali odierne.

Una volta raggiunta la soglia di ratifiche, l’Accordo di Parigi entrerà in vigore, prevedendo un Primo Periodo d’Impegno a partire dal 2020 ed una prima “global stocktake” nel 2023, per verificare lo stato di attuazione dell’Accordo. 

Il documento conclusivo della COP21, noto come “COP Decision“, oltre ad adottare l’Accordo di Parigi per quanto concerne il periodo post-2020 (frutto del lavoro del Workstream 1 dell’ADP) ha previsto una serie di decisioni specifiche anche per aumentare l’ambizione nel periodo pre-2020 (nell’ambito del Workstream 2 dell’ADP), per sopperire in parte alla carenza di impegni significativi nel Secondo Periodo d’Impegno del Protocollo di Kyoto, che sarà in azione proprio fino al 2020.

I TEMI PRESENTI NELL’ACCORDO

L’Accordo di Parigi è suddiviso in vari articoli, rappresentanti un ampio numero di temi tra cui i principali sono:

  • Mitigazione,
  • Sviluppo Sostenibile e Mercato,
  • Adattamento,
  • Loss and Damage,
  • Finanza,
  • Sviluppo e trasferimento tecnologico,
  • Capacity-building,
  • Trasparenza delle Azioni e del Supporto,
  • Educazione.

Sono inoltre presenti un preambolo (contenente i principi ispiratori) ed un articolo relativo agli obiettivi generali dell’Accordo, che in ogni caso rientra all’interno della Convenzione UNFCCC (si afferma che l’Accordo è “under the Convention“) definita nel 1992 all’Earth Summit di Rio de Janeiro, rappresentandone pertanto uno strumento di attuazione. 

L’obiettivo generale dell’Accordo di Parigi è il mantenimento dell’aumento delle temperature medie globali “ben al di sotto dei 2°C” entro la fine del secolo, facendo quanto possibile per raggiungere l’ancor più ambizioso target di 1.5°C, fortemente richiesto dai Paesi più vulnerabili. L’elemento centrale per la mitigazione è l’obiettivo di perseguire la neutralità delle emissioni globali nella seconda metà di questo secolo, mentre per l’adattamento si richiede ai Paesi la definizione o l’attuazione di strategie e piani. Il meccanismo loss and damage, che prevede compensazioni verso i Paesi più vulnerabili per i danni e le perdite associate ai cambiamenti climatici, è stato dopo un tortuoso cammino inserito nel testo, sebbene ancora non presenti indicazioni quantitative specifiche circa i propri obiettivi. Sulla finanza, è stato ribadito il ruolo centrale del Green Climate Fund così come il target di mobilitare 100 miliardi di dollari l’anno per la climate finance entro il 2020, con i contributi economici successivi che dovranno costituire un progresso nel corso del tempo. Estremamente importante, inoltre, l’inserimento di una serie di principi nel preambolo del testo, tra cui figura anche l’equità intergenerazionale, per l’inserimento del quale Italian Climate Network ha compiuto un forte lavoro di pressione negli ultimi anni.

GLI “IMPEGNI” DEI PAESI: GLI INDC

Come anticipato, il carattere innovativo dell’Accordo di Parigi risiede nel suo approccio “bottom-up” (dal basso all’alto), che si riflette anche nelle modalità di presentazione degli obiettivi di riduzione delle emissioni dei vari Paesi. Contrariamente a quanto avvenuto per il Protocollo di Kyoto, infatti, i Paesi hanno presentato dei Contributi Nazionali Volontari (“Nationally Determined Contributions“), noti come INDC

In verde, i Paesi che hanno presentato un INDC al 10 maggio 2016

In verde, i Paesi che hanno presentato un INDC al 10 maggio 2016

Seppur sia stato fornito uno schema di base comune, gli INDC differiscono in maniera sostanziale da un Paese all’altro: in particolare, i principali elementi di differenziazione sono i seguenti:

  • livello di riferimento, su cui calcolare la percentuale di riduzione delle emissioni: le tre principali basi scelte sono il 1990 (preferito da UE, Russia e altri Paesi), il 2005 (scelto da Stati Uniti, Cina, India, Canada, Giappone, Australia ed altri Paesi) e gli scenari business-as-usual (BAU), frequenti nei Paesi in via di sviluppo;
  • tipologia di riduzione delle emissioni considerate, se assolute o ponderate (ad esempio rispetto al PIL), come nel caso di Cina, India e Singapore;
  • anno di attesa implementazione (generalmente il 2030, con qualche eccezione al 2025 – tra cui quelle di Stati Uniti e Brasile).

In particolare, la scelta di un livello di riferimento è orientata dall’ottica di rendere la percentuale di riduzione più ampia possibile: pertanto, i “Paesi sviluppati” tendono a scegliere un anno di riferimento in cui le proprie emissioni erano particolarmente alte, al fine di rendere più alta la percentuale risultante; viceversa, i “Paesi in via di sviluppo” (le cui emissioni comunque dovranno crescere nei prossimi anni) utilizzano degli scenari BAU in quanto è l’unico modo per essi di esprimere un obiettivo sotto forma di “riduzione” delle emissioni: la riduzione si calcola, in questo caso, rispetto ad uno scenario futuro, non al passato.

Ad oggi, sfortunatamente, gli INDC presentati non sono sufficienti per mantenere l’aumento delle temperature al di sotto dei 2°C al 2100: secondo le stime circa il loro effetto aggregato, infatti, le temperature alla fine del secolo aumenterebbero di circa 2.7-2.8°C, ben oltre dunque le “soglie di sicurezza”. Per questo, è stato previsto per il 2018 l’avvio di un “dialogo facilitativo” tra le Parti che possa portare ad un nuovo round di INDC entro il 2020, affinché la fase di implementazione dell’Accordo di Parigi cominci con contributi più ambiziosi di quelli odierni. Inoltre, tale aggiornamento si ripeterà ogni 5 anni, con gli INDC che potranno essere modificati solo al rialzo.

LEGALMENTE VINCOLANTE: COSA SIGNIFICA

L’Accordo di Parigi, come detto, è nel suo insieme legalmente vincolante: tuttavia, il reale significato di questo carattere tende a discostarsi da ciò che l’opinione pubblica generalmente immagina. In primis, infatti, ciò non significa che tutti gli elementi al suo interno siano legalmente vincolanti: lo saranno solo gli elementi supportati da termini specifici, quali “shall“, mentre quelli ad esempio supportati da “should” o “may” non lo saranno; e, inoltre, per un accordo raggiunto nell’ambito dell’UNFCCC come l’Accordo di Parigi, non esiste alcuna istituzione che possa effettivamente imporre ad un Paese l’attuazione di un target, né di applicare sanzioni in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi, neppure per gli elementi vincolanti cui si è appena accennato.

Se, e solo se, un solido meccanismo di compliance sarà realizzato, il mancato rispetto di quanto stabilito negli elementi vincolanti dell’Accordo potrà portare ad una serie di “sanzioni indirette”, quali ad esempio l’esclusione da specifici meccanismi di mercato, o dalla possibilità di beneficiare di determinati strumenti o risorse finanziarie. Ma, in ogni caso, nulla potrà nel concreto impedire ad un Paese di non rispettare quanto pattuito. 

Ciò potrebbe far credere che la credibilità degli impegni sia dunque debole: in realtà, risulta improbabile che i Paesi disattendano in maniera sostanziale quanto hanno sottoscritto, per una serie di ragioni:

  • i contributi (INDC) sono stati determinati dai Paesi stessi, per cui questi ritenevano evidentemente il target raggiungibile senza particolari sacrifici o difficoltà;
  • il danno, in termini di reputazione internazionale, sarebbe potenzialmente più grande di semplici sanzioni economiche;
  • il mondo sta cambiando direzione: investire in un’economia “low carbon” non è più solo la migliore scelta dal punto di vista ambientale, ma anche da quello economico.

di Federico Brocchieri, Delegato COP17 – COP21 e Contact Point UNFCCC di Italian Climate Network

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