COP31, L’ATTUAZIONE È UNA SCELTA POLITICA

• COP31 si presenta come una conferenza dell’attuazione, ma attuare non significa soltanto trasformare piani climatici in progetti: significa decidere chi interviene, chi finanzia la transizione e come vengono distribuiti costi e benefici.
• L’Action Agenda della Presidenza può mobilitare coalizioni e investimenti, ma resta distinta dal negoziato formale. Obiettivi volontari e decisioni multilaterali non hanno lo stesso valore politico né gli stessi meccanismi di responsabilità.
• Antalya eredita da Bonn dossier ancora aperti su mitigazione, adattamento, finanza e giusta transizione. La credibilità della COP dipenderà da risultati verificabili su questi fronti, non soltanto dal numero di iniziative annunciate.
• Attuazione e ambizione devono procedere insieme: realizzare gli impegni attuali non basta ancora a mantenere il riscaldamento entro gli obiettivi dell’Accordo di Parigi.

Dal 9 al 20 novembre 2026, la Turchia ospiterà la COP31 sul clima ad Antalya. Nelle comunicazioni della Presidenza turca, la parola chiave è attuazione: la conferenza viene presentata con la promessa di trasformare gli impegni climatici in risultati concreti e misurabili.

Si tratta di una promessa necessaria: piani nazionali, obiettivi globali e decisioni adottate nelle precedenti COP producono effetti soltanto quando diventano leggi, bilanci, infrastrutture, servizi pubblici e protezioni sociali. Ma attuare significa scegliere quali settori devono trasformarsi, con quali risorse, in quali tempi e a carico di chi: non si tratta di un passaggio neutrale dalla diplomazia ai progetti.

Il vero test di COP31 sarà quindi politico: ad Antalya vedremo se il richiamo all’attuazione renderà più chiare le misure da intraprendere e le relative responsabilità, oppure le sostituirà con un linguaggio tecnico, fatto di coordinamento, partenariati e progetti ancora da finanziare.

Una COP a due teste

In una peculiare governance a due teste, saranno Turchia e Australia a dividersi la guida della COP31 sul clima. 

La Turchia ospiterà la conferenza, presieduta da Murat Kurum, e guiderà l’Action Agenda. L’Australia, con Chris Bowen come Presidente dei Negoziati, condurrà il negoziato formale. Le modalità concordate tra i due Paesi hanno inoltre attribuito all’Australia, insieme ai Paesi insulari del Pacifico, la guida della Pre-COP – ospitata a inizio ottobre da Fiji e Vanuatu. 

Questa divisione rende ancora più importante distinguere chiaramente i due binari della conferenza:

• L’Action Agenda riunisce impegni volontari, coalizioni e iniziative di governi, imprese, istituzioni finanziarie e società civile. Può accelerare la cooperazione e mobilitare risorse, ma non crea automaticamente obblighi per gli stati.

• Il negoziato formale, quello vero, è invece il processo attraverso cui le Parti adottano decisioni nell’ambito della Convenzione e dell’Accordo di Parigi. È qui che vengono definiti mandati comuni, regole, procedure di verifica e responsabilità multilaterali.

L’Action Agenda: obiettivi utili, ma da qualificare

Nella terza lettera alle Parti, la Presidenza turca ha individuato dieci priorità: transizione energetica ed elettrificazione, rifiuti e metano, città resilienti, industrializzazione verde, educazione, sicurezza alimentare, oceani, salute, sinergie tra le convenzioni di Rio e un Climate Implementation Bridge.

L’iniziativa più visibile è il 35-by-35 Global Electrification Pledge, presentato a settembre alla sede delle Nazioni Unite a New York. È un impegno volontario, aperto all’adesione dei governi e al sostegno di imprese, città e altri attori non statali, che punta a portare la quota di elettricità nei consumi finali globali di energia al 35% entro il 2035, dal 23% circa di oggi. Il valore riprende le analisi dell’Agenzia internazionale dell’energia (IEA) e dell’Agenzia internazionale per le energie rinnovabili (IRENA) sui percorsi compatibili con l’obiettivo di contenere l’aumento delle temperature medie globali entro 1,5 °C rispetto ai livelli preindustriali. Chi aderisce si impegna a integrare l’elettrificazione nella pianificazione nazionale, a rafforzare reti e accumuli, a mobilitare finanza, anche sotto forma di sovvenzioni e prestiti agevolati per i Paesi meno sviluppati e i piccoli Stati insulari, e a concordare un modo per verificare i progressi collettivi.

L’elettrificazione può ridurre le emissioni nei trasporti, negli edifici e nell’industria, ma la percentuale da sola non basta a misurarne il beneficio climatico. Contano la velocità con cui l’elettricità viene decarbonizzata, la sostituzione effettiva dei combustibili fossili, lo sviluppo di reti e accumuli e l’accessibilità economica dell’energia. Il testo presenta l’obiettivo come complementare all’espansione delle rinnovabili e all’efficienza energetica, ma non pone condizioni sull’origine dell’elettricità: riconosce che il ricorso a fonti pulite varierà secondo le circostanze nazionali e lascia a ciascun Paese piena autorità sulle proprie strategie. Resta inoltre da capire se e come l’obiettivo verrà richiamato nella decisione finale di COP31: in un testo da adottare per consenso, precisare che l’elettricità dev’essere pulita potrebbe risultare ancora più difficile.

Il Climate Implementation Bridge (BRIDGE) risponde a un altro problema reale: molti Paesi dispongono di strategie climatiche, ma non delle risorse o delle capacità necessarie per realizzarle.
Non si tratta di un nuovo fondo. Con l’UNDP come partner operativo, BRIDGE offre supporto tecnico per trasformare le priorità climatiche e di sviluppo dei Paesi in portafogli di progetti pronti per il finanziamento e per collegarli a banche multilaterali, istituzioni finanziarie e altri partner. I primi cinque Paesi pilota sono Etiopia, Fiji, Indonesia, Pakistan e Uzbekistan. Rafforzare la capacità di preparare progetti è utile, ma la Presidenza descrive l’obiettivo soprattutto in termini di progetti “bancabili” e “investibili”, e la bancabilità non può diventare l’unico criterio di priorità. Adattamento, protezione sociale, accesso universale all’energia e servizi pubblici possono produrre grandi benefici collettivi senza offrire rendimenti finanziari immediati. E se BRIDGE non porta risorse aggiuntive, il problema resta anche la quantità di finanza disponibile, non solo la capacità di accedervi: si tratta di un tema cruciale per i Paesi in via di sviluppo.

Per valutare l’Action Agenda serviranno quindi informazioni verificabili: chi aderisce, quali risorse vengono mobilitate, quali emissioni o vulnerabilità vengono ridotte e con quale sistema di monitoraggio. Un obiettivo globale senza responsabilità distribuite può orientare il dibattito, ma non garantisce l’attuazione.

Il carattere volontario di queste iniziative è esplicitato dalle stesse Presidenze. Nella quarta lettera alle Parti le iniziative dell’Action Agenda sono descritte come strumenti per mobilitare coalizioni, investimenti e cooperazione “senza creare nuovi obblighi”. La lettera presenta Action Agenda e negoziato come complementari. Lo sono, purché il successo della prima non diventi il metro per giudicare il secondo.

I dossier lasciati aperti a Bonn

I negoziati intermedi di Bonn, a giugno, hanno prodotto un risultato diseguale (qui la nostra analisi dettagliata). Nella sua dichiarazione conclusiva, il segretario esecutivo dell’UNFCCC Simon Stiell aveva riconosciuto passi avanti sulla giusta transizione, ma aveva anche constatato che su mitigazione e adattamento le Parti non avevano raggiunto i progressi necessari.

Antalya non partirà quindi da una pagina bianca. Nell’agenda provvisoria tornano il seguito del Global Stocktake, il programma di lavoro sulla mitigazione, l’adattamento, la giusta transizione, la finanza, la trasparenza e l’Articolo 6. La qualità della conferenza dipenderà soprattutto da come verranno risolte le divergenze rinviate da Bonn.

Mitigazione: attuare ciò che è stato deciso

Sul programma di lavoro per la mitigazione, a Bonn non è stato raggiunto un accordo sul futuro del processo, sul suo funzionamento e sul rapporto con gli esiti del primo Global Stocktake. Il confronto riprenderà ad Antalya. Nella quarta lettera, le Presidenze chiedono un esito che ne rispetti il carattere “facilitativo” e la natura “nazionalmente determinata” dell’azione climatica: una formulazione che sottointende che gli stati devono essere lasciati liberi di decidere da soli come agire sulla mitigazione, dato che sono stati istituiti gli NDC (Nationally Determined Contributions, sono gli obiettivi climatici nazionali presentati da ogni Paese).

Sul tavolo resta anche il significato operativo dell’impegno, adottato a COP28, a contribuire a una transizione in uscita dai combustibili fossili (transitioning away from fossil fuels). Tuttavia, nei testi pubblicati finora dalle presidenze della COP31 non compare alcun riferimento a questo punto.

L’anno scorso, alla COP30 di Belém le Parti non hanno concordato una roadmap negoziata per l’allontanamento dai fossili, e la Presidenza brasiliana ha quindi avviato nel 2026 un proprio percorso di consultazione. La roadmap brasiliana sui combustibili fossili potrà offrire conoscenze, opzioni e una lettura degli ostacoli, ma la stessa Presidenza di COP30 precisa che non sarà un testo negoziato nell’UNFCCC né un piano con obiettivi, scadenze e responsabilità assegnate: il suo valore dipenderà dalla capacità di alimentare decisioni successive. 

Su questo punto l’Unione europea prende una posizione esplicita: nelle conclusioni adottate dal Consiglio il 12 ottobre, chiede che COP31 acceleri l’elettrificazione, specificando che deve essere «pulita», e dia attuazione agli impegni del primo Global Stocktake, compresa la transizione in uscita dai combustibili fossili in modo giusto, ordinato ed equo.

Una strategia credibile per la transizione deve affrontare anche gli aspetti più difficili: dipendenza fiscale dalle entrate fossili, accesso all’energia, riconversione industriale, occupazione e differenze tra Paesi produttori e importatori. È qui che mitigazione, finanza e giusta transizione smettono di essere capitoli separati.

Finanza: non si parla di cifre, ma di qualità

Il nuovo obiettivo finanziario adottato alla COP29 di Baku (NCQG) prevede almeno 300 miliardi di dollari l’anno entro il 2035, con i Paesi sviluppati alla guida della mobilitazione a favore dei Paesi in via di sviluppo. La stessa decisione invita tutti gli attori a portare i flussi da fonti pubbliche e private ad almeno 1.300 miliardi di dollari annui entro il 2035. Le due cifre appartengono allo stesso quadro, ma non esprimono lo stesso obbligo né la stessa responsabilità. La COP30 ha istituito un programma biennale sulla finanza climatica, includendo l’obbligo dei Paesi sviluppati di fornire risorse ai Paesi in via di sviluppo, previsto dall’Articolo 9.1 dell’Accordo di Parigi, nel contesto dell’intero Articolo 9.

La quarta lettera delle Presidenze della COP31, ora, sposta l’accento sugli investimenti. In particolare, il testo richiama l’Articolo 2.1(c) dell’Accordo di Parigi, che chiede di rendere coerenti con gli obiettivi climatici tutti i flussi finanziari, pubblici e privati, e lo presenta come complementare all’Articolo 9, che stabilisce invece l’obbligo dei Paesi sviluppati di fornire risorse a quelli in via di sviluppo. La distinzione non è solo tecnica: per molti Paesi in via di sviluppo, puntare sul riorientamento della finanza globale rischia di diluire una responsabilità precisa, cioè quanto i Paesi ricchi devono effettivamente versare, in un obiettivo generale che riguarda tutti – investitori privati compresi.

Ad Antalya la qualità delle risorse è decisiva: una sovvenzione, un prestito a condizioni di mercato e una garanzia hanno effetti diversi sul debito e sulla capacità fiscale dei destinatari. Contano anche prevedibilità, tempi di accesso, quota destinata all’adattamento e possibilità di finanziare priorità definite localmente. Questo tema verrà usato come pedina di scambio per gli altri punti in agenda? Gli Stati del Nord globale arriveranno preparati?

Lo stesso criterio vale per il Fondo per le perdite e i danni: l’apertura di una finestra di finanziamento è un progresso, ma impegni, approvazioni ed erogazioni sono fasi distinte. L’attuazione va verificata fino al momento in cui le risorse raggiungono le comunità interessate.

Adattamento: misurare non basta

Alla COP30 le Parti hanno adottato 59 indicatori volontari di adattamento e istituito la Belém–Addis Vision on Adaptation, un percorso biennale per svilupparne metodologie e metadati e migliorare l’allineamento delle politiche. A Bonn, però, il negoziato sull’Obiettivo globale sull’adattamento (GGA, Global Goal on Adaptation) si è chiuso senza accordo. Le divergenze hanno riguardato sia l’organizzazione del lavoro tecnico sia i riferimenti ai mezzi di attuazione, compresa la finanza.

Gli indicatori possono mostrare dove aumentano i rischi e quali interventi funzionano, ma non costruiscono infrastrutture resilienti, sistemi sanitari o protezione sociale. Inoltre, un sistema di rendicontazione troppo complesso rischia di gravare sulle amministrazioni con minori capacità, che però sono proprio quelle che, spesso, hanno maggiore necessità. 

Giusta transizione: dare contenuto al meccanismo

Sul fronte della giusta transizione, Bonn ha prodotto il progresso più concreto. Le Parti hanno concordato i termini di riferimento per la revisione dello UAE Just Transition Work Programme e avviato il percorso per rendere operativo il Just Transition Mechanism, istituito a COP30.

Dal 30 settembre al 2 ottobre si è svolto a Sydney un workshop intersessionale informale, il cui scopo era facilitare il dialogo tra le Parti. Ma ad Antalya il meccanismo dovrà assumere una funzione chiara: facilitare la cooperazione internazionale, l’assistenza tecnica, il rafforzamento delle capacità e la condivisione delle conoscenze, evitando di duplicare strutture esistenti. La sua efficacia dipenderà però da questioni più sostanziali: accesso ai mezzi di attuazione, partecipazione di lavoratori e comunità, protezione sociale, diritti del lavoro e capacità dei Paesi di costruire politiche industriali coerenti con le proprie priorità di sviluppo.

La giusta transizione deve contribuire a definire fin dall’inizio come avviene la trasformazione, ma se questi elementi arrivano soltanto dopo le decisioni energetiche e industriali, viene ridotta alla gestione tardiva delle conseguenze. 

Il Pacifico: visibilità o potere negoziale?

Dal 5 all’8 ottobre Fiji, Tuvalu e Australia hanno ospitato la Pre-COP e gli incontri dei leader nel Pacifico. Le priorità comprendono il limite di 1,5 °C, la finanza climatica, la protezione dell’oceano e una maggiore leadership dei piccoli Stati insulari. Durante la Pre-COP, diversi leader del Pacifico hanno denunciato una finanza climatica insufficiente, a condizioni sfavorevoli e troppo lenta da raggiungere. La priorità regionale è il Pacific Resilience Facility, che punta a raccogliere 500 milioni di dollari entro COP31 e ne ha finora circa 180: ad Antalya è prevista una sessione dedicata agli impegni per il fondo. La partecipazione internazionale è stata però limitata: secondo il primo ministro delle Isole Cook, solo due leader esterni alla regione hanno accolto l’invito.

La visibilità, tuttavia, non coincide automaticamente con influenza negoziale. Il valore di questa centralità si misurerà nella presenza delle richieste del Pacifico nei risultati finali: riduzioni delle emissioni coerenti con la sopravvivenza dei territori, accesso più semplice a risorse adeguate e sostegno per perdite, danni e adattamento. 

Durante la Pre-COP, i ministri dei Paesi insulari del Pacifico hanno discusso l’intenzione di sviluppare una roadmap regionale per la transizione in uscita dai combustibili fossili, verso un Pacifico alimentato al 100% da rinnovabili. L’iniziativa si inserisce nel percorso avviato ad aprile a Santa Marta, dove la prima Conferenza internazionale sulla transizione dai combustibili fossili ha lanciato un filone di lavoro dedicato proprio alle roadmap nazionali e regionali. Il Pacifico ne diventa uno dei primi banchi di prova: Tuvalu, che ospiterà la seconda conferenza nel 2027 insieme all’Irlanda, punta ad arrivarci con il lavoro già ben avviato.

Attuazione senza ambizione non basta

Il limite della formula “COP dell’attuazione” emerge chiaramente dai numeri. Secondo l’Emissions Gap Report 2026 dell’UNEP, con le politiche oggi in vigore c’è il 66% di probabilità il riscaldamento globale  arriverebbe a circa 2,8 °C entro la fine del secolo, nel migliore degli scenari. Se i Paesi realizzassero per intero i propri impegni nazionali, c’è il 66% di probabilità che si scenderebbe a 2.6 °C:paurosamente  lontano dagli obiettivi dell’Accordo di Parigi. Secondo l’Emissions Gap Report la possibilità di limitare il riscaldamento globale a 1,5 °C senza superare tale soglia, o superandola solo temporaneamente e in misura limitata, è ormai sfumata. Tuttavia, interventi di mitigazione rigorosi potrebbero ancora consentire di riportare il riscaldamento globale a un livello pari o inferiore a 1,5 °C entro la fine del secolo. Le stesse Presidenze di COP31, nella quarta lettera, riconoscono che il mondo supererà probabilmente 1,5 °C nei prossimi anni e che, anche nello scenario più ottimistico, il riscaldamento raggiungerebbe un picco intorno a 1,8 °C. Forse un po’ troppo ottimisti.

In ogni caso, attuare ciò che è stato promesso è necessario, ma non basta: anche un’attuazione perfetta degli impegni attuali non renderebbe la traiettoria compatibile con 1,5 °C. 

Durante la Pre-COP, Chris Bowen ha annunciato che Australia e Turchia porteranno avanti una decisione di copertura (cover decision) guidata dalla Presidenza. Il testo, secondo Bowen, potrebbe richiamare il recente rapporto dell’UNEP che considera inevitabile il superamento di 1,5 °C, pur indicando la possibilità di tornare in seguito sotto quella soglia, e sottolineare l’urgenza di un’azione climatica, di un sostegno e di una cooperazione più ampi e più rapidi. A differenza delle altre decisioni, la cover decision non viene negoziata parola per parola: è redatta dalla Presidenza, ma deve essere adottata per consenso. Per questo è il testo che meglio indica la direzione politica di una COP. Il suo contenuto dirà se la consapevolezza dell’overshoot si tradurrà in un mandato per una maggiore ambizione, e se vi troverà spazio la transizione in uscita dai combustibili fossili, finora assente dalle comunicazioni delle Presidenze di COP29 e COP30.

L’attuazione non è il momento in cui la politica lascia spazio alla tecnica. È il momento in cui le decisioni climatiche entrano nei bilanci pubblici, nelle regole industriali e nella vita delle persone. Ad Antalya la promessa di passare all’azione sarà credibile soltanto se renderà queste scelte più esplicite, più eque e più difficili da rinviare.

Articolo a cura di Anna Pelicci, Capodelegazione di Italian Climate Network alla COP31 di Antalya

Immagine di copertina: UN Climate Change | Lara Murillo