NEGOZIATI INTERMEDI SUL CLIMA A BONN: L’ANALISI DI ITALIAN CLIMATE NETWORK
Nella serata di giovedì 18 giugno si sono ufficialmente chiusi i negoziati intermedi di Bonn (SB64), l’appuntamento chiave per preparare il terreno in vista della COP31 sul clima, in programma a novembre in Turchia. Fino a pochi anni fa le sessioni intermedie di giugno avevano una natura prevalentemente tecnica, fattore che negli anni ha agevolato il dialogo e permesso di registrare passi avanti significativi lontano dai riflettori e dalle pressioni della politica di alto livello. Ma da COP30 siamo entrati in una nuova fase, e si vede: quest’anno le sale negoziali sono state fortemente politicizzate. Significative divisioni internazionali hanno ostacolato l’avanzamento dei lavori su gran parte dei dossier, traducendosi in spaccature trasversali: i Paesi sviluppati sono stati spesso accusati di voler sviare l’attenzione dagli impegni finanziari assunti a Belém, mentre i Paesi in via di sviluppo si sono arroccati su posizioni difensive su ulteriori impegni.
Sebbene i negoziati sul clima avvengano in un contesto di dialogo multilaterale, le delegazioni non sono del tutto scollegate dalla realtà esterna. Come evidenziato anche da molti osservatori della società civile, la rapidità con cui i governi mobilitano risorse finanziarie per il settore militare e per la gestione delle crisi geopolitiche contrasta visibilmente con lo stallo e la frammentazione che continuano a frenare lo stanziamento di risorse (materiali e politiche) per i cambiamenti climatici, la cui urgenza non può essere messa sempre in secondo piano rispetto alla contingenza geopolitica, anzi: ne fa parte.
Il negoziato è stato segnato da una forte frustrazione collettiva, che ha visto un picco nella serata di giovedì, quando all’ultimo minuto non è stato trovato un accordo sulla creazione di una taskforce sul Global Goal on Adaptation – che comunque sarebbe stata una soluzione di compromesso. Da Bonn una sola vera eccezione positiva, il tavolo negoziale sulla giusta transizione: l’unico, in due settimane di lavori, capace di avanzare concretamente grazie all’approvazione di un testo preliminare verso COP31.
Di seguito l’analisi dei principali temi negoziali a cura della delegazione di Italian Climate Network, che ha seguito i negoziati sul clima direttamente da Bonn:
Giusta Transizione
Quello della Giusta Transizione è il tavolo negoziale che ha fatto i passi avanti più concreti nelle due settimane trascorse a Bonn, anche su questo tema si fanno notare le profonde divisioni che stanno attraversando i negoziati. Le Parti sono riuscite a passare al vaglio tutti e tre i temi chiave previsti per i negoziati intermedi. Sebbene in modo non esaustivo e con diversi nodi ancora privi di una posizione condivisa, i negoziati hanno tuttavia portato alla produzione di un testo, avallato nel corso della plenaria di chiusura, e di una breve nota informale. Quest’ultima include i messaggi chiave emersi dal Quinto Dialogo, un segnaposto (placeholder) sulla revisione del programma di lavoro per la Giusta Transizione(Just Transition Work Programme, JTWP) e una prima sistematizzazione delle proposte emerse sul Meccanismo di Giusta Transizione (Just Transition Mechanism, JTM).
Il testo avallato dai delegati è accompagnato da un importante allegato che contiene i termini di riferimento (Terms of Reference, ToR) per la revisione del programma di lavoro per la Giusta Transizione, tema di cui abbiamo parlato qui. L’allegato definisce il mandato, gli obiettivi, l’ambito, le fonti di input, le modalità e il risultato atteso dall’esercizio di revisione. I lavori sui ToR, inizialmente concepiti per essere rapidi e lasciare spazio alle discussioni più politicamente sensibili sul Meccanismo, sono stati rallentati anche da un blocco posto dall’Arabia Saudita sul paragrafo 6 (d) relativo alle fonti dei contributi che dovranno fare da punto di partenza nella revisione del JTWP. Il testo, inoltre, invita le Parti e gli altri stakeholder a presentare le proprie opinioni sulla revisione del programma di lavoro entro il 1° settembre 2026. I Presidenti degli Organi Sussidiari vengono infine incoraggiati a valutare la possibilità di portare avanti ulteriori discussioni informali prima di COP31, subordinatamente alla disponibilità di risorse da parte del Segretariato.
L’altro punto caldo di questo tavolo di lavoro, ossia la discussione su come rendere operativo il Meccanismo di Giusta Transizione istituito a COP30, è rimasto perlopiù ad un livello esplorativo, senza trovare convergenze reali. A Bonn è emersa una netta frattura tra i gruppi che vogliono trasformarlo in un motore di ulteriore ambizione e chi teme che possa imporre nuovi obblighi sull’uscita dai combustibili fossili, intaccando decisioni e politiche di livello nazionale. Nonostante le aspettative che vedevano nel Meccanismo uno dei temi centrali in vista della COP31, il dibattito si è arenato. Il lavoro da fare ad Antalya sarà quindi lungo e complesso, con nodi cruciali ancora aperti: quale forma assumerà il Meccanismo (sarà uno strumento nuovo, basato sulla mappatura dei co-chair o simile alle proposte del Belém Action Mechanism (BAM) della società civile), come si relazionerà a Global Stocktake e obiettivi climatici nazionali, e attraverso quali risorse verranno creati strumenti di implementazione e monitoraggio? Se ne riparlerà a COP31.
Adattamento
A Bonn il Global Goal on Adaptation (GGA) si é trovato a un bivio.
Dopo la COP30 – segnata dalla definizione degli indicatori di Belém, la chiusura dell’UAE-Belém Work Programme e l’avvio della Belém-Addis Vision – il negoziato avrebbe dovuto passare dalla costruzione dell’architettura all’attuazione pratica. Bonn ha, invece, dimostrato quanto sia difficile fare il passo successivo.
Come su altri tavoli, anche qui la discussione sugli aspetti finanziari ha portato al rallentamento dei lavori. La frattura è emersa da subito sul riferimento alla triplicazione della finanza per l’adattamento entro il 2035. Molti Paesi in via di sviluppo hanno chiesto di legare il GGA, appunto, alle risorse, mentre i Paesi sviluppati hanno cercato di escludere la finanza da questo spazio negoziale. Il risultato è stato un cortocircuito: tutti invocavano l’implementazione, ma non tutti hanno voluto discutere di ciò che la rende possibile. Escludere la finanza dalla discussione non rende il negoziato più tecnico, lo rende meno aderente alla realtà: senza fondi sarà impossibile persino raccogliere dati e usare i nuovi indicatori. Il rischio è che il GGA funzioni solo per chi ha già capacità istituzionale (a livello ministeriale, universitario, di centri di ricerca), diventando invece un mero carico amministrativo per i Paesi più vulnerabili e meno attrezzati.
Triplicare i fondi peraltro potrebbe non bastare: potenzialmente, un aumento quantitativo (anche se significativo) potrebbe non garantire la qualità delle risorse, come finanziamenti a fondo perduto e accesso diretto, né coprire i bisogni reali. Tuttavia, tra tagli all’aiuto allo sviluppo e crisi geopolitiche, il peso politico delle dichiarazioni è fondamentale: misura la reale volontà del Nord globale di rispettare la promessa di Belém.Tanto più che non parliamo di nuova finanza, ma di una quota del Nuovo Obiettivo Quantitativo Collettivo (NCQG) già adottato alla COP29. Una decisione presa nel 2024 e definita nel 2025 non dovrebbe diventare controversa nel 2026, proprio nel negoziato che deve rendere operativo il Global Goal on Adaptation.
La discussione sul testo da mandare a COP31 non è stata semplice. Dopo giorni di parentesi, richieste di cancellazione e consultazioni tese, il testo è passato nelle mani dei Chair di SBSTA e SBI per evitare il rinvio formale del dossier, possibilmente tramite una proposta di compromesso.
Il compromesso avrebbe previsto l’istituzione di una task force (idea supportata, peraltro, dall’Unione Europea) per definire metadati e metodologie degli indicatori di Belém e quindi, in soldoni, per portare avanti il lavoro di impostazione tecnica in attesa di tempi migliori per la discussione sulle risorse. L’organismo proposto avrebbe contato fino a 40 esperti indipendenti, nominati dai gruppi regionali ONU, dai Paesi meno sviluppati e dai piccoli Stati insulari e sarebbe stato guidato da due co-facilitatori (uno di un Paese sviluppato e uno di un Paese in via di sviluppo) sotto la direzione degli organi sussidiari, con l’obiettivo di chiudere i lavori entro SB67 a novembre 2027.
Da un lato, questa soluzione era stata pensata per evitare che il lavoro sugli indicatori cadesse nel vuoto dopo i limitati successi di COP30, dall’altro, confermava che buona parte del cuore operativo del GGA rimane un lavoro tecnico.
L’intera proposta è poi crollata, in assenza di consenso, nelle confuse ore delle plenarie finali. Nodo centrale della questione, l’eventuale composizione della taskforce: un organo politico, un organo tecnico di esperti, o una soluzione ibrida? All’ultimo minuto, giovedì notte, nella frustrazione generale della maggior parte dei Paesi presenti, si è constatata l’assenza di consenso in sala e il tema è stato interamente posticipato a COP31, nella frustrazione della maggior parte dei Paesi presenti (in particolare di quelli in via di sviluppo, ma anche dell’Unione Europea e del Regno Unito).
Mitigazione
Il negoziato sul Mitigation Work Programme (MWP) è sempre stato uno dei dossier più controversi e tesi, e anche quest’anno a Bonn non è stato da meno. La disputa è ampia e spazia dalle modalità allo scopo del programma, fino alla sua stessa continuazione dopo la COP31. Infatti, secondo Paesi sviluppati, piccole isole (AOSIS) e AILAC il WP deve andare avanti per garantire uno spazio permanente all’interno del processo UNFCCC sulla mitigazione; altri Paesi in via di sviluppo si chiedono invece perché continuare, se il programma fino a questo punto non ha ottenuto risultati concreti. Se non ci sarà un cambio di rotta è meglio chiudere un programma che sta consumando energie senza aver permesso di ridurre nemmeno 1 tonnellata di gas a effetto serra, ha avvertito la Colombia – denunciando come l’ostruzionismo procedurale stia uccidendo il multilateralismo.
Riguardo all’obiettivo, i Paesi sviluppati, AILAC e AOSIS spingono affinché il programma di lavoro sia un luogo dove aumentare l’ambizione. Per loro il MWP dovrebbe essere uno spazio bidirezionale, in grado di basarsi sul global stocktake e allo stesso tempo influenzarlo. L’obiettivo è chiudere il gap di ambizione e mantenere in vita l’1.5°C, anche attraverso la definizione di decisioni del programma che influenzino la CMA (l’organo dell’UNFCCC che governa l’Accordo di Parigi) per dare segnali politici. Gli altri Paesi in via di sviluppo, come African Group, Arab Group e LMDC, si vogliono invece focalizzare sull’altra anima del mandato del WP: l’implementazione. Per questo, esso dovrebbe aiutare i Paesi a ottenere i mezzi necessari all’azione (means of implementation, cioè finanza, trasferimento tecnologico e capacity building). Anche l’ultima consultazione si è inserita in questa atmosfera di tensione e – nonostante i tentativi di mediazione del Brasile, che ha cercato compromessi per mantenere aperto il dialogo e dare continuità politica al lavoro in vista della COP31 – non è stato possibile raggiungere un accordo sui documenti destinati a riflettere le diverse posizioni emerse durante la revisione del programma.
La discussione proseguirà nei prossimi negoziati, con l’obiettivo di arrivare a una decisione alla CMA8.
Global Stocktake
Gli SB64 di Bonn hanno chiuso un capitolo del Global Stocktake – il “bilancio globale” previsto dall’Accordo di Parigi per fare il punto della situazione sull’azione climatica mondiale ogni 5 anni – e ne hanno aperto un altro. Dopo anni trascorsi a discutere di cosa dovesse essere il Dialogo degli Emirati Arabi Uniti, quale scopo dovesse avere, con quali contributi, con quale metodo e con quale legame con la finanza, il dialogo si è finalmente svolto. Non è un punto da sottovalutare: era lo spazio pensato per capire come trasformare gli esiti del primo Global Stocktake, adottati a Dubai, in misure e azioni concrete.
Il dato forse più positivo è arrivato dal Segretariato UNFCCC: il 90% dei nuovi obiettivi climatici nazionali (NDC) presentati tra giugno 2024 e giugno 2026 dichiara, almeno verbalmente, di basarsi sul primo Global Stocktake (GST1). È un segnale utile politicamente, ma non basta a garantire il funzionamento del meccanismo. Nel registro ONU mancano ancora 53 NDC all’appello, nonostante la scadenza fosse a febbraio 2025, e soprattutto resta da capire se i richiami al GST nei piani nazionali siano un vero cambio di rotta o una formula di rito.
A Bonn sono tornati al pettine tutti i nodi già emersi a COP30: uscita dai combustibili fossili, adattamento, perdite e danni, finanza, tecnologie, cooperazione internazionale e misure commerciali unilaterali. Tutte le Parti dicono di voler concretizzare gli esiti del primo GST, ma la tensione sale quando bisogna indicare risorse, responsabilità e strumenti per farlo davvero.
Il risultato è quindi prudente, ma utile: il dialogo non ha risolto i grandi squilibri dell’attuazione climatica, però ha messo un punto alla lunga coda del GST1. Ora il baricentro si sposta sul secondo Global Stocktake, che inizierà formalmente a COP31 e si chiuderà nel 2028, a COP33. È lì che si capirà se il primo Global Stocktake è stato solo un inventario molto discusso, o se può diventare il primo mattone di un percorso più efficace. Da COP31 si riapre il nuovo ciclo: ora non deve più rispondere alla domanda “a che punto siamo?” ma dovrà verificare, con dati nuovi e meno alibi politici, se il multilateralismo del clima sta davvero correggendo la rotta rispetto agli obiettivi originari della Convenzione del 1992 e poi dell’Accordo di Parigi del 2015.
Finanza Climatica
Gli SB64 sono stati il primo, teso banco di prova per il nuovo Work Programme (WP) sulla finanza climatica, istituito nel Global Mutirão di COP30 sotto la forte spinta del blocco G77 + Cina. I tre Engagement workshop che si sono tenuti qui a Bonn hanno mostrato una spaccatura politica, a partire dalle considerazioni sull’effettiva operatività del testo. Molti Paesi in via di sviluppo rifiutano il piano di lavoro proposto dai co-chairs, sostenendo che il processo non possa considerarsi ufficialmente avviato finché non verrà negoziato un nuovo percorso strutturato e a guida politica, ovvero guidato direttamente dagli Stati (party-driven). Questa mediazione potrebbe avvenire solo a COP31, posticipando il lancio effettivo del programma. Al contrario, molti Paesi sviluppati ritengono che il meccanismo possa essere considerato già pienamente operativo e che la sua conclusione debba coincidere tassativamente con la COP32 del prossimo novembre 2027.
Anche la definizione dell’obiettivo del programma vede contrapporsi visioni distanti, con divisioni che attraversano lo stesso fronte dei Paesi in via di sviluppo. Per India, Cina e Gruppo Arabo il Nuovo Obiettivo Quantitativo Collettivo (NCQG) di finanza climatica non comprenderebbe una lettura operativa, ma necessaria dell’Articolo 9.1, che sancisce l’obbligo dei Paesi sviluppati di fornire risorse pubbliche a quelli in via di sviluppo; il programma dovrebbe quindi quantificare e misurare nello specifico questo adempimento, considerato ancora inevaso.
Di diverso avviso sono i gruppi delle piccole isole e dei Paesi più vulnerabili, come AOSIS, AILAC e LDC, che preferiscono inserire l’Articolo 9.1 dentro la cornice del NCQG senza creare nuovi target, concentrandosi piuttosto sul chiarire quale quota dei 300 miliardi di dollari all’anno entro il 2035 sarà coperta da fondi pubblici.
Sul fronte opposto i Paesi sviluppati, criticati per il presunto mancato rispetto dei propri impegni, respingono le accuse difendendo la trasparenza dei propri flussi finanziari e chiedono che il programma si occupi dell’NCQG nella sua interezza, focalizzandosi anche sulla mobilitazione dei capitali privati e sull’allargamento della base dei donatori ai Paesi emergenti con capacità economica.
A complicare il quadro si aggiunge un elemento che rischia di innescare un duro scontro durante l’adozione dell’agenda di COP31, bloccando i lavori prima ancora del loro inizio. Il WP infatti è una decisione prodotta dal Global Mutirão e non direttamente dalla CMA (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement), l’organo supremo dell’UNFCCC che governa l’Accordo di Parigi. Di conseguenza, il testo non garantisce al programma un punto autonomo nell’agenda negoziale della COP31. Il dubbio qui non è se il WP abbia una base nella CMA (ce l’ha), ma non è chiaro se questa base sia sufficiente a garantirgli automaticamente uno spazio formale nella prossima agenda, oppure se il processo debba proseguire attraverso workshop, consultazioni e sintesi dei co-chair senza un vero momento decisionale giuridicamente parte della COP.
Se per il G77 l’esclusione dall’ordine del giorno ridurrebbe la centralità politica del programma, per molti Paesi sviluppati l’accordo di Belém non prevede che la CMA debba approvare o formalizzare gli esiti del programma di lavoro, visto come un plus laterale al negoziato.
Articolo a cura della delegazione di Italian Climate Network
Immagine di copertina: UN Climate Change | Lara Murillo