CHE FINE HA FATTO L’ADATTAMENTO A COP30?

• I negoziati sul Global Goal on Adaptation (GGA) avanzano lentamente: dopo anni di discussioni esiste una cornice comune, ma manca ancora una lista condivisa e operativa di indicatori per monitorare i progressi.
• Le Parti restano divise su contenuto e procedura: i Paesi sviluppati vogliono adottare rapidamente gli indicatori, mentre molti Paesi in via di sviluppo temono nuovi oneri, scarsa rappresentatività e l’esclusione di temi chiave come genere, finanza e mezzi di implementazione.
• La seconda settimana si apre con un testo frammentato e ancora altamente politico: indicatori contestati, tensioni sulla finanza e sul Baku Adaptation Report e il rischio concreto che il GGA resti senza una struttura funzionale per guidare i piani nazionali di adattamento e l’azione globale.

Il contesto generale, da COP28 a COP30

Il Global Goal on Adaptation (GGA), il “gemello” dell’obiettivo di 1,5°C sul fronte dell’adattamento, è ormai uscito dalla fase concettuale, ma non è ancora diventato quello strumento operativo di cui i Paesi più vulnerabili avrebbero disperatamente bisogno. Dopo anni di discussioni, a Dubai è stato adottato lo United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience, che ha fissato sette target tematici e quattro dimensioni trasversali per misurare resilienza e capacità di adattarsi. Alla COP29 di Baku i negoziati si sono concentrati su come tradurre quel framework in una lista di indicatori comuni, globali ma flessibili, capace di tenere insieme trend globali e specificità nazionali. I governi hanno iniziato a convergere sull’idea di un set “gestibile” di non oltre 100 indicatori, con una distinzione tra indicatori globali e un menù di indicatori nazionali e con la possibilità di includere anche misure sui mezzi di attuazione (i cosiddetti MoI, di finanza, tecnologia, capacity-building) e sulle dimensioni sociali – dai diritti umani alla partecipazione dei giovani e delle comunità indigene. Ma il testo uscito da Baku mostrava già i primi segni di arretramento: l’indebolimento dei riferimenti di genere e la rimozione del richiamo esplicito alle responsabilità comuni ma differenziate (CBDR-RC) lasciavano intravedere il difficile equilibrio tra ambizione, giustizia climatica e consenso politico.

Su questo terreno già complesso si è innestata la tappa intermedia di Bonn (SB62), che la Presidenza brasiliana di COP30 aveva indicato come momento decisivo per “preparare il terreno” sull’adattamento. Il negoziato sugli indicatori del GGA è stato intenso, ma non è stato concluso: nessun accordo sulla lista finale, divisioni profonde sul ruolo degli indicatori di finanza percepiti dai Paesi in via di sviluppo come potenzialmente distorsivi se spostano l’onere sui bilanci nazionali e sul grado di controllo politico che le Parti dovrebbero esercitare sul lavoro del gruppo di esperti. Il compromesso minimo raggiunto è stato un testo decisionale parziale, che ha salvato il mandato tecnico, ma rimandato le scelte più politiche a Belém. Agli esperti è stato chiesto di ridurre e perfezionare la lista a un massimo di 100 indicatori, renderli misurabili e pertinenti all’adattamento, includere in modo più robusto i mezzi di attuazione e le questioni trasversali,e proseguire il lavoro in un workshop dedicato prima di COP30. Dai più di quattromila indicatori raccolti con cui era iniziata COP29, ai quattrocento discussi a Bonn, siamo così arrivati a Belém con poco più di cento indicatori e una Baku Adaptation Roadmap in via di definizione, cioè un piano operativo 2025–2030 pensato per collegare il Framework, gli indicatori e il secondo Global Stocktake.

Com’è andata la prima settimana di COP30

A Belém i negoziati si sono aperti con l’obiettivo di trasformare il Global Goal on Adaptation (GGA) in un vero strumento operativo, ma i testi presentati dai co-facilitatori sono stati giudicati da molti Paesi “troppo grezzi” e lontani da una base negoziabile. Le delegazioni hanno criticato l’eccesso di parentesi, fusioni improprie di proposte e numerosi elementi considerati fuori posto. Il Gruppo Arabo, in particolare, ha sostenuto che manchino ancora consenso e coerenza. AILAC (Independent Alliance of Latin America and the Caribbean) e altri gruppi hanno riconosciuto lo sforzo dei facilitatori, ma hanno sottolineato che diversi input non risultano riflessi in modo accurato. L’impressione è che il negoziato stia procedendo senza una struttura chiara, e che prima di qualsiasi avanzamento politico sia necessario “mettere ordine” nel documento.

Il nodo principale resta la lista degli indicatori (scaricabile qui). L’UE e altri Paesi favorevoli a un risultato forte chiedono che a COP30 il set venga adottato, anche se non è definitivo, come “passo tangibile”. A loro si oppongono numerosi Paesi in via di sviluppo – tra cui Gruppo Arabo, LMDC (Like-Minded Group of Developing Countries) e India – che considerano la lista immatura, poco chiara e potenzialmente rischiosa perché potrebbe generare nuovi obblighi o un onere di reporting insostenibile. I Paesi meno sviluppati, insieme ad AOSIS (Alliance of Small Island States), hanno riconosciuto il valore del lavoro tecnico finora svolto, ma chiedono trasparenza metodologica, prove pilota e garanzie sulla volontarietà dell’uso degli indicatori. Da qui la battaglia sui cosiddetti “disclaimer”, richiesti da molti gruppi per chiarire che la lista non produce obblighi né criteri valutativi, mentre altri Paesi temono che troppe clausole limitino l’utilità del set.

Accanto alla questione centrale degli indicatori, la bozza negoziale mostra forti divergenze anche sui blocchi dedicati all’uso degli indicatori post-Belem: Baku Adaptation Roadmap e approcci all’adattamento. Le posizioni oscillano tra chi vuole un mandato tecnico chiaro per proseguire il lavoro dopo COP30 e chi teme duplicazioni, costi aggiuntivi e un’eccessiva espansione del mandato degli organi tecnici. Il dibattito sugli approcci all’adattamento appare meno prioritario, ma rimangono resistenze di Paesi come India e LMDC a includere liste di approcci, mentre altri chiedono almeno un riconoscimento della diversità dei contesti e del bisogno di supporto per quelli con minori capacità. A complicare ulteriormente il quadro c’è il blocco dedicato al MEL (monitoring, evaluation and learning) su cui il testo resta estremamente frammentato. Non c’è accordo su come gli indicatori dovranno essere effettivamente usati per monitorare i progressi: alcuni Paesi chiedono un quadro chiaro e guidato dalle Parti, altri temono che un sistema di valutazione troppo prescrittivo possa trasformarsi in un giudizio implicito sulla capacità dei Paesi con minori mezzi. Anche qui, il documento è costellato di opzioni incompatibili tra loro. Ma senza i MEL è impossibile definire il collegamento con il Global Stocktake del 2028, che deve monitorare non solo le azioni di mitigazione delle Parti, ma anche quelle di adattamento, e finalmente lo potrebbe fare in modo uniforme e dettagliato.

Sul tavolo c’è anche la finanza climatica

È sul capitolo della finanza per l’adattamento che il negoziato mostra la sua natura più politica e divisiva. Il capitolo sui Means of Implementation (Mol, mezzi di attuazione), strettamente legato agli indicatori del GGA, è diventato uno dei fronti negoziali più delicati. Molti Paesi in via di sviluppo chiedono indicatori specifici su finanza, tecnologia e capacity-building ritenendoli indispensabili per dare credibilità all’intero GGA, mentre diversi Paesi sviluppati respingono l’idea che il set di indicatori debba includere misure sui flussi finanziari o sull’accesso ai fondi. Questa divergenza sta trasformando i mezzi di attuazione nel vero punto di blocco del negoziato: per alcuni gruppi, senza mezzi di attuazione adeguati il GGA rischia di restare un framework aspirazionale senza capacità operativa.

I Paesi in via di sviluppo insistono perché la nuova architettura finanziaria post-2025 preveda un obiettivo chiaro, prevedibile e con una quota significativa del Nuovo Obiettivo Collettivo Quantificato (NCQG concordato a COP29) dedicata all’adattamento. Non si tratta di un dettaglio: i flussi attuali, dopo il picco del 2022 (≈27 miliardi USD), sono scesi nel 2023 a circa 26 miliardi USD, ben lontani dall’impegno del raddoppio entro il 2025 rispetto al livello del 2019 (≈20 miliardi). E ancor più lontani dai bisogni reali, stimati dall’Adaptation Gap Report 2025 in 310–365 miliardi USD/anno entro il 2035, cioè fabbisogni 12–14 volte superiori ai volumi attuali e persino al valore totale del nuovo obiettivo finanziario globale..

I Paesi sviluppati continuano invece a preferire un approccio più vago, privo di target vincolanti e senza un sotto-obiettivo dedicato. Il NCQG ne è la prova: 300 miliardi di dollari all’anno entro il 2035, per tutta l’azione climatica (mitigazione + adattamento), senza alcuna ripartizione interna. Un’impostazione che, tradotta nella pratica, rischia di cristallizzare l’attuale squilibrio: oggi l’adattamento riceve solo il 26% della finanza clima internazionale, e perlopiù sotto forma di debito (≈58% dei flussi nel 2022–2023), con i prestiti non concessionali in crescita del 7% annuo. Insomma, la situazione finanziaria per l’adattamento dovrebbe migliorare, ma peggiora di anno in anno.

Sul fronte della finanza privata, i margini restano altrettanto limitati: rispetto alle priorità nazionali indicate in NAP e NDC, UNEP stima un potenziale di circa 50 miliardi USD/anno entro il 2035, cioè appena il 15–20% dei bisogni. Oggi se ne mobilitano appena 5 miliardi USD/anno e molti degli strumenti proposti – assicurazioni, blended finance, PPP – rischiano di ridurre il gap di financing, ma non di funding, trasferendo i costi su famiglie e bilanci pubblici dei  Paesi in via di sviluppo e alimentando una potenziale “adaptation investment trap”.

È in questo contesto che diversi gruppi collegano la credibilità dell’intero Global Goal on Adaptation alla presenza di Means of Implementation adeguati, prevedibili e in larga parte concessionali, con richieste di un aumento massiccio della finanza pubblica (almeno 120 miliardi USD/anno entro il 2030, secondo la proposta “tripling the doubling” dei Paesi in via di sviluppo), ma anche di maggiore qualità e accesso semplificato ai fondi. E chiedono coerenza tra GGA, NCQG e la Baku–Belém Roadmap to 1.3T, che punta a portare la finanza clima complessiva a 1,3 mila miliardi di dollari all’anno entro il 2035.

Da qui nasce la tensione nel negoziato: per i Paesi in via di sviluppo, fissare indicatori del GGA senza definire come verrà finanziato l’adattamento rischia di svuotare di significato l’intero esercizio. Per i Paesi sviluppati, invece, mantenere la discussione finanziaria nel solco del NCQG, senza impegni specifici, è l’unico compromesso politicamente accettabile. Il risultato è un avanzamento tecnico costantemente frenato dal confronto politico: molti delegati riconoscono apertamente che la battaglia sulla finanza sta iniziando a sovrapporsi a quella sugli indicatori, rallentando l’intero processo proprio nel momento in cui dovrebbe accelerare verso la settimana politica.

Infine, diritti, genere e CBDR-RC (Common But Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities) restano tra i nodi che più passano in sordina nel testo. Molti gruppi, in particolare diversi Paesi latinoamericani, chiedono che gli indicatori riflettano pienamente le considerazioni trasversali: vulnerabilità dei gruppi a rischio, inclusione di bambini e giovani, persone con disabilità, popolazioni indigene e conoscenze tradizionali, genere e diritti umani. L’inserimento di un riferimento alle persone di discendenza africana è sostenuto da Colombia, AILAC e Grupo Sur, ma contestato da AOSIS. Sul piano politico, molti Paesi in via di sviluppo insistono affinché il principio delle responsabilità comuni ma differenziate (CBDR-RC) e l’articolo 9.1 sulla finanza compaiano chiaramente nel preambolo e nelle sezioni operative, come richiesto da LMDC, Arab Group e African Group, mentre diversi Paesi sviluppati frenano per non alterare l’architettura dell’Accordo di Parigi. La discussione sugli indicatori incrocia direttamente questi temi: alcuni, come l’inclusione dei dati su budget nazionali o tassonomie finanziarie, sollevano forti dubbi nel Sud globale perché percepiti come possibili oneri aggiuntivi. Ne emerge un equilibrio ancora precario tra l’impegno a riconoscere diritti, equità e diversità dei contesti nazionali e il timore che tali riferimenti possano trasformarsi in obblighi impliciti o in criteri di valutazione non concordati.

Per ora l’impressione diffusa è che tra testi poco maturi, frustrazione procedurale e profonde differenze sul ruolo degli indicatori, il negoziato sia ancora bloccato in una fase preliminare e che, per sbloccarlo, servirà un compromesso politico difficile, su cui la seconda settimana di COP30 sarà decisiva. Durante la plenaria di chiusura dei lavori tecnici di sabato il Bangladesh ha chiesto la parola per esprimere il suo rammarico verso questo tavolo negoziale, in cui erano state riposte alte aspettative.

Articolo a cura di Anna Pelicci, capa delegazione di Italian Climate Network alla COP30 di Belém.

Immagine di copertina: foto di CAN International