UNA LEGGE QUADRO SUL CLIMA RAFFORZA LA POLITICA CLIMATICA

• Le leggi quadro sul clima rafforzano il processo decisionale delle politiche climatiche
• È necessario includere obiettivi (di lungo e medio periodo), tempistiche della pianificazione e metodi di monitoraggio
• L’efficacia è direttamente proporzionale alla volontà del governo di essere attivo nella politica climatica

In tutto il mondo sempre più Stati hanno già deciso di adottare una legge quadro sul clima con cui regolare il processo di pianificazione e monitoraggio delle politiche climatiche. La prima legge di questo tipo è stata adottata dal Regno Unito nel 2008 (Climate Change Act), ma è soprattutto nell’ultimo decennio che la pratica si è diffusa.

L’approvazione di queste leggi è stata fortemente influenzata dall’Accordo di Parigi del 2015, per via di due suoi obiettivi: la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra in quantità tali da mantenere la temperatura media globale ben al disotto dei 2°C, con l’ambizione di non superare gli 1.5°C rispetto al periodo pre-industriale; l’impegno per gli Stati firmatari di presentare ogni 5 anni i cosiddetti NDCs (Nationally Determined Contributions), cioè dei piani in cui ogni Stato indica con che strategie intende perseguire l’obiettivo sopracitato. Tuttavia, per gli Stati non vige alcun obbligo di implementare effettivamente quanto indicato. 

Le leggi quadro sul clima sono, dunque, uno strumento normativo di cui gli Stati decidono di dotarsi per incrementare le proprie capacità di pianificazione e di definizione degli obiettivi climatici, rafforzando quanto previsto dall’Accordo di Parigi. Per gli Stati membri dell’Unione Europea, poi, vigono anche altre regole sovranazionali riguardanti gli obiettivi e i metodi. 

Gli obiettivi sono stati sanciti per legge, nel 2021, dalla Normativa europea sul clima,  secondo cui le emissioni di gas a effetto serra dovranno venire ridotte rispetto al 1990 del 55% entro il 2030 e della totalità entro il 2050 (in linea con le strategie Fit for 55 e Green Deal). Sono previsti anche target intermedi e riferiti a settori specifici: le misure di riferimento sono lo schema ETS (Emission Trading System) e la Effort sharing regulation. Entrambe prevedono che in certi settori (energia, grande industria manifatturiera, aviazione e trasporto marittimo, la prima; trasporto su strada, riscaldamento degli edifici, piccola industria, rifiuti e agricoltura, la seconda) venga individuata una quantità massima di emissioni che possono venire rilasciate in un anno. Ci sono, però, differenze strutturali e nei compiti degli Stati. Relativamente alla pianificazione, invece, il Regolamento governance obbliga gli Stati a preparare sia una strategia di lungo periodo orientata al 2050, che il PNIEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima) riguardante un periodo di 10 anni.

La Normativa europea sul clima invita gli Stati membri a dotarsi di una legge quadro sul clima che specifichi ulteriormente l’approccio nazionale alla politica climatica. L’Europa è sicuramente il continente in cui ci sono più Stati che ricorrono a questo strumento, ma non tutti hanno agito nello stesso modo. Infatti, una legge quadro sul clima è considerata tale se sono presenti certe specifiche caratteristiche, dunque non tutti i casi nazionali europei possono venire considerati come una legge quadro ottimale. Questa analisi e comparazione del centro di ricerca Ecologic Institute offre una classificazione delle varie misure implementate dagli Stati europei. 

La situazione della diffusione delle leggi quadro sul clima in Europa ad agosto 2023.
Fonte: Ecologic Institute.

LE CARATTERISTICHE OTTIMALI DELLE LEGGI QUADRO SUL CLIMA

Una legge quadro è uno strumento normativo, approvato dall’organo legislativo, in cui vengono sanciti gli obiettivi vincolanti di lungo termine per l’azione climatica e almeno alcune misure necessarie da implementare, che saranno specificate e implementate in un momento successivo. Devono venire indicate anche le responsabilità istituzionali e i metodi di monitoraggio delle misure. Questo strumento, dunque, serve principalmente a organizzare il processo di pianificazione e di monitoraggio delle politiche climatiche di uno Stato.

Una legge quadro rafforza la fase di pianificazione della politica climatica perché vengono indicati chiaramente quali obiettivi perseguire. Per permettere il successo dell’Accordo di Parigi, l’obiettivo principale (detto di lungo termine) corrisponde con il raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050. Per favorire la regolarità e la prevedibilità del processo sarebbe meglio prevedere degli obiettivi intermedi di riduzione delle emissioni: nella maggior parte dei casi corrispondono a riduzioni delle emissioni rispetto al 1990 pari al 50-60% entro il 2030 e circa del 90% entro il 2040.

Inoltre, specificare le tempistiche e le modalità con cui agire rafforza la fase di pianificazione. Una legge quadro può, infatti, prevedere che l’organo esecutivo debba preparare a scadenza predefinita dei piani che indichino la strategia di lungo (al 2050), di medio (al 2030) e di breve periodo (per i successivi 5 anni o addirittura annualmente). Come indicato dalla definizione, questo tipo di strategie non sono esse stesse lo strumento da applicare, ma devono indicare che “passi” uno Stato intende percorrere, in che modo e con che modalità. Uno specifico strumento di pianificazione di breve periodo che molte leggi quadro scelgono di indicare è il budget di carbonio. Questo strumento viene aggiornato ogni 3 o 5 anni e indica la quantità massima di emissioni di gas a effetto serra che possono venire emesse a livello nazionale in un dato periodo di tempo (di solito 10 anni). 

Una legge quadro permette, infine, di creare un sistema di monitoraggio delle politiche climatiche strutturato, perché vengono indicate in precedenza le tempistiche e i contenuti dei rapporti di valutazione delle decisioni prese in materia. Così facendo si sa già che i piani e l’implementazione delle misure saranno oggetto di analisi e di valutazione, garantendo maggiore trasparenza e consapevolezza della situazione. I rapporti sullo stato delle politiche climatiche possono venire preparati dallo stesso organo esecutivo (direttamente il Governo o un Ministro), che generalmente le presenta al parlamento, oppure da un organo creato specificamente dalla legge quadro.

Uno dei contenuti più particolari delle leggi quadro è, infatti, la creazione di uno specifico organo incaricato di coadiuvare il Governo nella politica climatica. Dato che ciò può avvenire in modi diversi, vengono individuate due principali categorie. La prima è quella degli organismi consultivi, incaricati di preparare analisi e fornire consulenza al Governo sugli obiettivi ottimali e sulle strategie da attuare. Questi possono anche avere compiti di monitoraggio e valutazione delle decisioni ed essere composti solamente da esperti tecnici (soluzione ritenuta preferibile perché così c’è maggiore oggettività e indipendenza) o avere anche membri politici. La seconda categoria è quella dei forum di consultazione in cui vengono coinvolti rappresentanti di categoria, associazioni e/o rappresentanti governativi per creare contesti di confronto e presentare proposte.

Ci sono, però, due argomenti riguardo a cui le leggi quadro presentano mancanze. Il primo è l’accountability del Governo, cioè cosa si può fare nel caso in cui il Governo non rispetti gli obiettivi indicati dalla legge e dai piani. Riguarda, non solo quanto previsto da questo strumento, ma in maniera più ampia i ruoli dei poteri esecutivo e giudiziario nel sistema istituzionale; lo dimostrano le tante cause di climate litigation in corso. Il secondo argomento è il coinvolgimento della società civile. Finora solamente la legge quadro spagnola ha previsto la creazione di un organo assembleare permanente composto da cittadini e coinvolto nel sistema decisionale implementato.

L’Italia sta attualmente muovendo i primi passi per dotarsi di una legge quadro sul clima. Sono state avanzate quattro proposte per l’adozione di questo strumento: due sono in discussione alla Camera dei Deputati (AC1082 e AC1339) e due al Senato (AS743 e AS1007). Il 4 aprile la Presidente di ICN, Serena Giacomin, ha partecipato come esponente scientifica alla presentazione del disegno di legge AS743, promosso dalla Senatrice Aurora Floridia.

In conclusione, una legge quadro sul clima può essere una soluzione efficace per fare in modo che un Governo riesca a mantenere un ritmo sostenuto nella pianificazione (e, indirettamente, nell’attuazione) delle politiche climatiche, ma la sua efficacia è direttamente proporzionale alla volontà del Governo stesso di essere attivo in tale ambito rispettando gli obiettivi internazionali.

Articolo a cura di Alessio Piccoli, volontario Italian Climate Network