GIUSTA TRANSIZIONE, IL CANTIERE DEL NUOVO MECCANISMO

• Ai negoziati intermedi di Bonn verso la COP31 sono iniziate le discussioni su come rendere operativo il Meccanismo di Giusta Transizione.
• È emersa una convergenza sulla dimensione sociale dei principi e delle funzioni che dovrebbero guidare il Meccanismo.
• Governance, finanza e commercio, invece, emergono come principali nodi politici ancora aperti per la sua messa in funzione.

Dopo le discussioni sui termini di riferimento (Terms of Reference, ToR) per la revisione del programma di lavoro per la Giusta Transizione (Just Transition Work Programme, JTWP) – avvenute martedì nel corso del primo contact group e sfociate nella pubblicazione di una prima bozza di testo nella serata di giovedì -, a Bonn le sessioni di mercoledì e giovedì si sono concentrate su come rendere operativo il Meccanismo di Giusta Transizione (Just Transition Mechanism, JTM).

La richiesta deriva dalla Decisione 2/CMA.7 (para. 25) adottata a COP30, che aveva istituito il Meccanismo e incaricato gli Organi sussidiari della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) di elaborare, durante le sessioni dei negoziati intermedi, una bozza di decisione sul processo di operazionalizzazione del Meccanismo, da esaminare poi a COP31.

Sebbene il Meccanismo esista formalmente, infatti, la sua architettura resta ancora da definire.

A COP30 la società civile, sotto la spinta di Climate Action Network International e Women & Gender Constituency, aveva cercato di colmare questo vuoto con la proposta di un Belém Action Mechanism (BAM), analizzato in dettaglio in questo articolo, portata avanti anche a Bonn.

Ma cosa serve per rendere operativo il Meccanismo di Giusta Transizione?

Per iniziare, è necessario definire dei principi guida, un mandato, una portata, un assetto di governance, delle funzioni chiave, delle modalità operative, delle tempistiche e dei mezzi di attuazione (Means of Implementation, MoI).

Qui a Bonn, dai due contact group sono emersi chiari punti di convergenza, soprattutto sui principi e sulle funzioni del Meccanismo, ma anche visioni contrastanti e nodi da sciogliere.

Partendo da ciò che dovrebbe guidare il JTM, è stata largamente condivisa la dimensione sociale che aveva caratterizzato la Decisione 2/CMA.7 adottata a Belém, in particolare il paragrafo 12, collocando il Meccanismo nel quadro dell’Accordo di Parigi e dei suoi principi di equità e di responsabilità comuni, ma differenziate e rispettive capacità. Sono stati reiterati i concetti di inclusività, partecipazione e approcci multi-stakeholder che garantiscano il ruolo delle comunità locali, dei popoli indigeni, delle donne, dei giovani, dei gruppi vulnerabili, dei lavoratori (incluso il settore informale), dei migranti, delle persone di discendenza africana, dei bambini, degli anziani, delle persone con disabilità. Si è, inoltre, fatto riferimento a percorsi di giusta transizione che integrino adattamento, resilienza climatica, assistenza e protezione sociale, sviluppo sostenibile, eradicazione della povertà, lavoro dignitoso e diritti umani, sicurezza alimentare ed energetica.

L’Arabia Saudita, a nome dei Paesi in via di sviluppo con posizioni affini (Like-Minded Developing Countries, LMDCs), associandosi agli interventi di alcuni gruppi negoziali tra cui G77 e Cina, ha sottolineato con decisione come il JTM debba evitare approcci prescrittivi e l’introduzione di obblighi per i Paesi in via di sviluppo, senza stabilire standard, metriche, indicatori o requisiti di rendicontazione, favorendo invece processi guidati dal basso (bottom-up), nel rispetto della natura nazionale dei percorsi di Giusta Transizione e riconoscendo il diritto sovrano di ciascun Paese.

Si è parlato anche di commercio. Già a COP30, sul tavolo della Just Transition erano state discusse le politiche di aggiustamento frontaliero delle emissioni, le cosiddette “misure unilaterali che limitano il commercio” nel gergo dei Paesi che vi si oppongono, e una delle bozze circolate in quei giorni aveva incluso un riferimento diretto al Meccanismo di Aggiustamento del Carbonio alla Frontiera (CBAM), poi rimosso. A Bonn, il CBAM è emerso ancora una volta come elemento di discordia, in linea con quanto avevamo raccontato qui. Le Filippine, tra gli altri, hanno ribadito la necessità di evitare l’introduzione di misure restrittive per il commercio o condizionalità che possano svantaggiare i Paesi in via di sviluppo. L’Arabia Saudita, con il gruppo dei LMDCs, ha sottolineato che il JTM debba contribuire a un sistema commerciale multilaterale inclusivo, equo, sostenibile e trasparente. Dall’altro lato, c’è chi, come la Gran Bretagna, ha ricordato l’esistenza di uno spazio ad hoc a Bonn, richiesto dal testo del Global Mutirão (para. 57), per esaminare opportunità, sfide e ostacoli relativi al rafforzamento della cooperazione internazionale connessa al ruolo del commercio. Il dialogo si svolgerà nella giornata di sabato.

A livello di governance, diverse coalizioni negoziali, tra cui il Gruppo dei Negoziatori Africani (African Group of Negotiators, AGN), Sud Africa e Uganda, hanno sostenuto che il JTM debba essere istituito come un organo costituito (constituted body) sotto l’autorità e la guida della Conferenza delle Parti che funge da riunione delle Parti dell’Accordo di Parigi (Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement, CMA). L’Etiopia, a nome dei Paesi meno sviluppati (Least Developed Countries, LDCs) ha proposto una struttura di governance articolata su due livelli (two-tier): un organo direttivo (Governing Board) che operi sotto la guida della CMA e riferisca alla CMA e un braccio tecnico focalizzato esclusivamente sull’attuazione, che garantisca il coordinamento tra i vari organi dell’UNFCCC. Alla luce dell’attuale situazione di bilancio, invece, la Gran Bretagna sottolinea come un nuovo organo costituito non sia necessario, produttivo, sostenibile o possibile.

In generale, è emerso che il Meccanismo dovrebbe funzionare come rete facilitatrice di cooperazione e sostegno internazionali, uno strumento per fornire assistenza tecnica, rafforzare la condivisione delle conoscenze e il capacity-building tra governi, lavoratori, industrie, organizzazioni e istituzioni. Il Cile ha richiamato i paragrafi 19-23 della Decisione 2/CMA.7, puntando allo sviluppo di un meccanismo che risponda alle sfide e alle barriere affrontate dai Paesi in via di sviluppo.

Il Ghana, in rappresentanza del Gruppo dei Negoziatori Africani, ha proposto un’operazionalizzazione in tre fasi: definizione della struttura da adottare a COP31, istituzione degli organi nel 2027 e piena attuazione del meccanismo tra il 2028 e il 2030. L’Unione Europea ha invece suggerito che il JTM operi sulla base di un programma di lavoro triennale, coerente con il prossimo ciclo dei Contributi Nazionali Determinati (Nationally Determined Contributions, NDC) e del secondo Global Stocktake.

La discussione ha preso in considerazione anche un documento informale e preliminare di 93 pagine preparato dal Segretariato e pubblicato nella giornata di martedì per mappare strumenti, iniziative, processi ed entità esistenti e rilevanti per la Giusta Transizione. L’allegato I del documento raccoglie contributi ricevuti nell’ambito della Convenzione e dell’Accordo di Parigi, mentre l’allegato II include quanto trasmesso da entità rilevanti del sistema delle Nazioni Unite.

Il documento di mappatura, che risponde al mandato della Decisione 2/CMA.7 (para.24) e che dovrebbe facilitare le discussioni negoziali, ha aperto il terreno ad interpretazioni diverse: per alcuni mostra un sistema frammentato che richiede coordinamento, per altri dimostra che i numerosi strumenti esistenti siano già tutto ciò che serve per perseguire percorsi di Giusta Transizione.

La Norvegia, ad esempio, sottolinea l’importanza di lavorare in sinergia con organi ed iniziative esistenti, in linea con il paragrafo 17 della Decisione 2/CMA.7, nell’ottica di evitare duplicazioni e di tenere in considerazione la difficoltà di accedere a nuovi finanziamenti alla luce delle ristrettezze del budget del Segretariato. Anche secondo il Giappone, questo esercizio di mappatura dimostra che esistono già strumenti di supporto da valorizzare, ritenendo prematuro procedere con l’operativizzazione e la progettazione del meccanismo. L’Unione Europea evidenzia come la sfida principale non sia la mancanza di istituzioni, bensì la frammentazione degli sforzi esistenti. Emerge poi la preoccupazione della costituency delle organizzazioni ambientaliste (Environmental Non-Governmental Organizations, ENGO), che esorta a non fermarsi a tale documento, che non costituisce il meccanismo in sé.

Sulla finanza, la Svizzera a nome del Gruppo per l’Integrità Ambientale (Environmental Integrity Group, EIG) ritiene non auspicabile che il JTM svolga una funzione di finanziamento diretto, ritenendo preferibile fare affidamento su meccanismi ed istituzioni finanziarie già esistenti, facilitando l’assistenza tecnica alle Parti nell’individuazione delle migliori fonti di finanziamento disponibili a sostegno delle iniziative di giusta transizione e orientando le istituzioni finanziarie a integrare tali iniziative nei propri portafogli di progetti. Allo stesso tempo, la Cina sottolinea che senza finanza sarà difficile implementare la Giusta Transizione. Anche qui, come sul commercio, la Gran Bretagna ribadisce con determinazione come il tema della finanza non trovi spazio sul tavolo negoziale del JTM, non essendoci un mandato specifico a riguardo.

Infine, diverse coalizioni negoziali hanno richiamato il legame tra Giusta Transizione e gli esiti del primo Global Stocktake, con riferimento alla Decisione 2/CMA.7 (para 8 e 15). Come già evidenziato nel corso della discussione sui Terms of Reference di martedì, l’Arabia Saudita ribadisce di non volere un collegamento tra i due.

Considerati i numerosi punti di vista e le proposte emerse, sarà interessante capire come i co-facilitatori cercheranno di sintetizzare i contributi condivisi in un documento che possa essere presentato a COP31. 

Articolo a cura di Elisa Mauri, delegata di Italian Climate Network a Bonn

Immagine di copertina: foto di Elisa Mauri