QUALE ADATTAMENTO SI FINANZIA?

• I finanziamenti pubblici a disposizione per l’adattamento sono dalle 12 alle 14 volte inferiori alle necessità reali dei Paesi.
• Quando la finanza è poca o di bassa qualità, l’adattamento viene filtrato dalla bancabilità (ovvero la capacità di ottenere crediti bancari).
• Senza risorse pubbliche, contributi a fondo perduto e accesso diretto, molti interventi locali restano ai margini.

Verso la chiusura degli SB64 di Bonn, la finanza climatica è tornata protagonista in quasi ogni discussione sull’implementazione. Per l’adattamento, però, il problema non è solo la distanza tra bisogni e risorse disponibili: è più scomodo. Quando i soldi sono pochi, lenti o difficili da ottenere, finiscono per selezionare il tipo di adattamento che può esistere.

Una grande infrastruttura costiera, un sistema assicurativo o una piattaforma digitale sono più facili da trasformare in progetto finanziabile. La manutenzione di piccoli sistemi idrici rurali, il rafforzamento dei servizi sanitari locali o la protezione di luoghi culturalmente importanti molto meno. Eppure, per molte comunità l’adattamento passa proprio da lì.

Per anni il dibattito sull’adattamento è stato raccontato soprattutto come una questione di gap: da una parte i bisogni, dall’altra le risorse disponibili. Quel divario resta enorme. Secondo l’Adaptation Gap Report 2025 del Programma delle Nazioni Unite per l’Ambiente (UNEP), i Paesi in via di sviluppo avranno bisogno entro il 2035 di circa 310-365 miliardi di dollari l’anno per l’adattamento. La stima più bassa, 310 miliardi, deriva da modelli che stimano i costi dell’adattamento. La stima più alta, 365 miliardi, deriva invece dai bisogni indicati dagli stessi Paesi nei propri piani nazionali di adattamento (NAP) e nei contributi determinati a livello nazionale (NDC). Il dato più politico è proprio questo: il conto non arriva solo dai rapporti tecnici internazionali, ma anche dai piani che i Paesi stanno già preparando.

A fronte di questi bisogni, i flussi internazionali pubblici per l’adattamento verso i Paesi in via di sviluppo sono stati pari a circa 26 miliardi di dollari nel 2023, in calo rispetto ai 28 miliardi del 2022. In altre parole, i bisogni stimati sono oggi 12-14 volte superiori alla finanza pubblica internazionale effettivamente tracciata.

Ma questo confronto racconta solo una parte del problema. Quei 26 miliardi non vanno letti solo come volume complessivo. Bisogna chiedersi quanta parte sia davvero pubblica, quanta arrivi come contributo a fondo perduto, quanta sotto forma di prestiti, quanta sia prevedibile nel tempo e quanta sia effettivamente accessibile per i Paesi e le comunità più vulnerabili. Per l’adattamento, la qualità della finanza è parte della sua adeguatezza.

Un prestito da restituire non ha lo stesso valore di un contributo a fondo perduto. Un progetto costruito attraverso grandi intermediari internazionali non equivale ad accesso diretto per istituzioni nazionali e locali. Una promessa al 2035 non equivale a una traiettoria annuale verificabile, e una cifra globale per mitigazione e adattamento insieme non garantisce che l’adattamento riceva davvero la quota di risorse di cui ha bisogno.

La finanza non può arrivare alla fine, quando i piani sono già scritti. Entra prima e orienta le priorità, influenza il modo in cui i progetti vengono formulati, premia ciò che può essere rendicontato facilmente e penalizza ciò che richiede tempo, partecipazione locale o capacità istituzionale. Per questo la finanza non è solo un mezzo di attuazione, ma un vero e proprio filtro politico.

Quando il sistema favorisce strumenti più bancabili, anche l’adattamento tende a diventare più “bancabile”. Si finanziano più facilmente opere con contratti chiari, asset visibili e ritorni economici stimabili: una diga, una strada rialzata, una grande infrastruttura idrica, una piattaforma di monitoraggio. Interventi spesso necessari, certo, ma non sufficienti a raccontare tutto l’adattamento.

Molti interventi decisivi per le comunità più vulnerabili non si prestano ai modelli finanziari tradizionali. Pensiamo alla manutenzione di piccoli sistemi idrici rurali, al rafforzamento dei servizi sanitari contro le ondate di calore, alla formazione continua delle amministrazioni locali, alla pianificazione partecipata della riallocazione di comunità esposte all’innalzamento del livello del mare, alla protezione di luoghi culturalmente importanti, al sostegno alle reti di cura durante eventi estremi, alla raccolta di dati locali, ai servizi di estensione agricola o alla gestione comunitaria delle risorse naturali.

Sono misure che riducono vulnerabilità, salvano vite, rafforzano capacità istituzionali e proteggono beni pubblici. Ma non sempre producono un flusso di cassa. Non sempre generano un rendimento. Non sempre possono essere trasformate in un grande progetto da 50 o 100 milioni di dollari, infatti, spesso, restano ai margini.

Un esempio concreto è l’adattamento costiero. Una barriera rigida a protezione di un porto, di una strada o di una zona turistica può essere più facile da finanziare perché protegge infrastrutture dal valore economico evidente. Molto più difficile è finanziare un processo lungo di pianificazione territoriale, protezione degli ecosistemi costieri, consultazione con le comunità, tutela dei luoghi culturali e gestione di eventuali spostamenti volontari. Eppure, per molte piccole isole e aree costiere vulnerabili, l’adattamento reale non è solo costruire un’opera: è decidere come continuare a vivere in un territorio che cambia.

In agricoltura è più semplice finanziare sementi resistenti alla siccità, sistemi di irrigazione o tecnologie di monitoraggio. È più complesso sostenere reti locali di assistenza tecnica, diversificazione dei redditi, conoscenze tradizionali, accesso alla terra, cooperative, sistemi di allerta realmente utilizzabili da piccoli produttori e produttrici. Eppure l’adattamento agricolo non dipende solo dalla tecnologia disponibile, ma anche dalla capacità delle persone di usarla, permettersela e integrarla nei propri sistemi produttivi.

Il rischio, quindi, è che l’adattamento venga progressivamente modellato non dai bisogni dei Paesi, ma dai requisiti della finanza disponibile.

Il paradosso è che questo succede mentre la pianificazione dell’adattamento sta migliorando. Nel quadro presentato dal Segretariato UNFCCC a Bonn, tra gennaio 2024 e giugno 2026 sono stati presentati 116 nuovi NDC, che coprono 143 Parti dell’Accordo di Parigi. Il 73% di questi nuovi NDC include una componente di adattamento e resilienza. Anche i piani nazionali di adattamento (NAP) si stanno consolidando: 76 Paesi in via di sviluppo, tra cui 27 Paesi meno sviluppati e 15 piccoli stati insulari, hanno sviluppato e presentato il proprio NAP. Inoltre, il 70% delle Parti collega esplicitamente NAP e NDC, indicando che entrambi si basano sulle stesse valutazioni di vulnerabilità e che il NAP può servire anche come quadro per monitorare e valutare l’adattamento contenuto negli NDC.

I Paesi stanno pianificando di più e meglio. Ma proprio perché la pianificazione è più matura, il vuoto finanziario diventa più evidente. Un piano nazionale può identificare priorità, costi e settori vulnerabili, ma non può proteggere da solo una costa, rafforzare un sistema sanitario o mettere in sicurezza l’approvvigionamento idrico.

Il Segretariato UNFCCC segnala anche che il passaggio dalla pianificazione all’implementazione è in corso, ma resta diseguale, limitato, frammentato e incrementale. L’approccio è ancora più basato su progetti che su programmi di lungo periodo, mentre i Paesi continuano a incontrare lacune persistenti in termini di finanza, informazioni e capacità. Se l’adattamento viene finanziato progetto per progetto, con procedure complesse e tempi lunghi, diventa più difficile costruire sistemi nazionali capaci di apprendere, correggere e trasformarsi nel tempo.

Poi c’è l’accesso ai finanziamenti, che a Bonn è tornato in quasi tutti gli interventi dei Paesi vulnerabili. L’architettura della finanza climatica è complessa: Green Climate Fund, Global Environment Facility, Least Developed Countries Fund, Special Climate Change Fund, Adaptation Fund, banche multilaterali di sviluppo, canali bilaterali, fondi regionali. Da fuori può sembrare una ricchezza di strumenti. Per molti Paesi, invece, è anche un labirinto di procedure, accreditamenti, requisiti fiduciari, documentazione tecnica e tempi lunghi.

Chi ha meno capacità amministrativa rischia, quindi, di essere penalizzato due volte: subisce di più gli impatti dei cambiamenti climatici e fatica di più ad accedere alle risorse per affrontarli. I progetti che richiedono meno tempo tecnico, meno coordinamento istituzionale e meno partecipazione locale possono risultare più facili da finanziare. Quelli che richiedono processi più lunghi, inclusivi e trasformativi rischiano di perdere competitività ancora prima di essere valutati.

Anche il dibattito sulla finanza privata va letto dentro questa logica. Secondo i nuovi dati OECD, i Paesi sviluppati hanno fornito e mobilitato 132,8 miliardi di dollari di finanza climatica per i Paesi in via di sviluppo nel 2023 e 136,7 miliardi nel 2024, superando per il terzo anno consecutivo il vecchio obiettivo dei 100 miliardi di dollari l’anno. Ma il dato complessivo non chiude la discussione. La mitigazione continua a rappresentare quasi due terzi della finanza climatica totale, mentre l’adattamento ha rappresentato circa un quarto del totale nel 2023 e nel 2024, in calo rispetto al picco di un terzo nel 2020.

Questo squilibrio non è casuale. La mitigazione, soprattutto in energia, trasporti o efficienza, genera spesso ritorni economici più chiari. L’adattamento finanzia invece in larga parte beni pubblici.

La finanza privata può contribuire, ma non può sostituire la responsabilità pubblica. Il report UNEP stima che il settore privato potrebbe fornire circa 50 miliardi di dollari l’anno per priorità pubbliche nazionali di adattamento, se sostenuto da politiche mirate e soluzioni di finanza mista. È una cifra importante, ma ancora lontana dai bisogni complessivi. Soprattutto, conferma che molte misure di adattamento resteranno dominate dal settore pubblico. Dove il rischio climatico è più alto, dove le comunità sono più vulnerabili e dove i ritorni economici sono meno immediati, la finanza privata tende ad arrivare meno.

Per questo molti Paesi vulnerabili insistono sulla finanza pubblica, prevedibile, accessibile e basata il più possibile su contributi a fondo perduto. Non è una richiesta ideologica. È una richiesta legata alla natura stessa dell’adattamento. Proteggere una comunità da un’alluvione, rafforzare un sistema sanitario contro il caldo estremo o garantire acqua sicura durante una siccità non dovrebbe dipendere dalla capacità di produrre un ritorno finanziario per un investitore. È una battaglia che riguarda anche perdite e danni: come Italian Climate Network ha raccontato già a COP28 durante un Side Event, il punto non è solo aprire nuovi fondi, ma garantire che le risorse arrivino in base ai bisogni, non alla bancabilità.

A Bonn, però, il linguaggio negoziale è rimasto spesso più vago delle cifre. Nelle sale si è parlato molto di triplicamento della finanza per l’adattamento entro il 2035, mezzi di attuazione, accesso, prevedibilità e contributi a fondo perduto. Molto meno, invece, di cosa significhi concretamente: quale baseline, quale quota per l’adattamento, quale parte pubblica, quale parte a fondo perduto, quale accesso diretto, quale calendario annuale.

Eppure la matematica del triplicamento è cruciale. Il riferimento politico di partenza resta l’impegno assunto a Glasgow di raddoppiare la finanza per l’adattamento entro il 2025 rispetto ai livelli del 2019: in pratica, dai circa 20 miliardi di dollari del 2019 si sarebbe dovuti arrivare a circa 40 miliardi di dollari l’anno. A COP30 le Parti hanno poi richiamato la necessità di compiere sforzi per almeno triplicare la finanza per l’adattamento entro il 2035, nel contesto del nuovo obiettivo globale di finanza climatica.

Ma anche qui resta una zona grigia: triplicare rispetto a quale livello? Se la baseline restasse il 2019, l’obiettivo sarebbe di circa 60 miliardi di dollari l’anno. Se invece il triplicamento venisse letto come passo successivo al raddoppio di Glasgow, quindi rispetto ai 40 miliardi attesi nel 2025, la cifra salirebbe ad almeno 120 miliardi di dollari l’anno. Questa ambiguità è parte del problema: mentre i bisogni stimati arrivano a 310-365 miliardi di dollari l’anno, il testo politico non chiarisce nemmeno quale sia il punto di partenza del nuovo impegno.

E anche 120 miliardi non basterebbero: sarebbero una soglia minima politica, non una risposta adeguata ai bisogni. Se poi si considera l’effetto dell’inflazione, il quadro diventa ancora più debole: applicando un’inflazione media annua del 3%, i 310-365 miliardi di dollari stimati da UNEP salirebbero, in termini nominali al 2035, a circa 440-520 miliardi di dollari l’anno. Il nuovo obiettivo globale di finanza climatica (NCQG) adottato a COP29 prevede almeno 300 miliardi di dollari l’anno entro il 2035 per i Paesi in via di sviluppo, nel quadro di uno sforzo più ampio verso 1.300 miliardi di dollari l’anno. Ma quei 300 miliardi riguardano mitigazione e adattamento insieme. Non sono un obiettivo dedicato all’adattamento. Non chiariscono una quota minima di finanza pubblica. Non garantiscono che le risorse siano erogate come contributi a fondo perduto. Non risolvono il problema dell’accesso. 

Se l’adattamento continuasse a ricevere una quota simile a quella recente della finanza climatica internazionale, resterebbe lontanissimo dal soddisfare i bisogni reali. Una cifra più alta, da sola, non basta. Parlare di 300 miliardi complessivi può sembrare ambizioso,ma se dentro quella cifra l’adattamento non ha una quota chiara, rischia di rimanere la parte più fragile della finanza climatica.

Bonn lascia quindi una domanda precisa in vista della prossima COP: i Paesi sviluppati sono pronti a trasformare il linguaggio dell’implementazione in una traiettoria finanziaria concreta per l’adattamento? È importante decidere che cosa conta davvero come finanza climatica e quale adattamento questa finanza rende possibile. Senza criteri chiari su quota pubblica, quota destinata all’adattamento, livello di concessionalità, accesso diretto e valore equivalente a contributi a fondo perduto, ogni nuovo obiettivo rischia di produrre più ambiguità che fiducia.

Senza una risposta chiara continueremo a misurare e pianificare l’adattamento molto meglio di quanto lo finanziamo.

E soprattutto, continueremo a finanziare più facilmente l’adattamento che assomiglia a ciò che il sistema finanziario sa già riconoscere e non ciò che è prioritario. Per le comunità esposte a siccità, alluvioni, innalzamento del livello del mare, insicurezza alimentare e rischi sanitari, questa non è una distinzione tecnica. È la differenza tra un adattamento costruito sui bisogni reali e un adattamento filtrato dalla bancabilità.

Articolo a cura di Anna Pelicci, Capa Delegazione Italian Climate Network

Foto di copertina: Flickr/UNFCCC